del Sistema Americano de
Protección a los Derechos Humanos
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SUSPENSION DE GARANTIAS JUDICIALES
E1 artículo 27 contiene determinadas locuciones que merecen ser destacadas a los fines de la presente consulta. Así, el título es " Suspensión de Garantías " ; el párrafo primero habla de " suspend( er ) las obligaciones contraídas " ; el párrafo segundo de " suspensión de los derechos " ; y el párrafo tercero de " derecho de suspensión ". Cuando la palabra " garantías " se utiliza en el párrafo segundo, es precisamente para prohibir la suspensión de las " garantías judiciales indispensables ". Del análisis de los términos de la Convención en el contexto de éstos, resulta que no se trata de una " suspensión de garantías " en sentido absoluto, ni de la " suspensión de los derechos " ya que siendo éstos consustanciales con la persona lo único que podría suspenderse o impedirse sería su pleno y efectivo ejercicio. La Corte estima útil tener presente esas diferencias terminológicas a fin de esclarecer los fundamentos conceptuales sobre los cuales responde la presente consulta, sin perjuicio de las cuales la Corte utilizará la expresión empleada por la Convención de " suspensión de garantías ". (Opinión Consultiva 8/87; 30 de enero de 1987).- El concepto de derechos y libertades y, por ende, el de sus garantías, es también inseparable del sistema de valores y principios que lo inspira. En una sociedad democrática los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros. (Opinión Consultiva 8/87; 30 de enero de 1987).- Si la suspensión de garantías no debe exceder, como lo ha subrayado la Corte, la medida de lo estrictamente necesario para atender a la emergencia, resulta también ilegal toda actuación de los poderes públicos que desborde aquellos límites que deben estar precisamente señalados en las disposiciones que decretan el estado de excepción, aún dentro de la situación de excepcionalidad jurídica vigente. (Opinión Consultiva 8/87; 30 de enero de 1987).- La Corte debe destacar, igualmente, que si la suspensión de garantías no puede adoptarse legítimamente sin respetar las condiciones señaladas en el párrafo anterior, tampoco pueden apartarse de esos principios generales las medidas concretas que afecten los derechos o libertades suspendidos, como ocurriría si tales medidas violaran la legalidad excepcional de la emergencia, si se prolongaran más allá de sus límites temporales, si fueran manifiestamente irracionales, innecesarias o desproporcionadas, o si para adoptarlas se hubiere incurrido en desviación o abuso de poder. (Opinión Consultiva 8/87; 30 de enero de 1987).- La solicitud del Gobierno se refiere al artículo 27 de la Convención, que dice:
Artículo 27
1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone él Derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).-
3. Todo Estado Parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).-
Dice el Gobierno: El Gobierno del Uruguay demanda que se interprete el alcance de la prohibición, contenida en la Convención, de suspender "las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.Como incluso "en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte" (art. 27.1) no es posible suspender "las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos", el Gobierno del Uruguay desea, en especial, que la Corte dé su opinión en cuanto: a) la determinación de cuáles son "esas garantías judiciales indispensables", y b) la relación del artículo 27.2, en lo pertinente, con los artículos 25 y 8 de la Convención Americana. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).-
La Corte examinará en primer lugar qué son, de conformidad con la Convención, "las garantías judiciales indispensables" a las que alude el artículo27.2 de la misma. A este respecto, en anterior ocasión, la Corte ha definido, en términos generales, que por tales garantías debe entenderse "aquelíos procedimientos judiciales que ordinariamente son idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos y libertades a que se refiere dicho artículo (27.2) y cuya supresión o limitación pondría en peligro esa plenitud" (El hábeas corpus bajo supresión de garantías... sup ra 16, párr.29). Asimismo ha subrayado que el carácterjudicial de tales medios "implica la intervención de un órgano judicial independiente e imparcial, apto para determinar la legalidad de las actuaciones que se cumplan dentro del estado de excepción" (Ibid., párr. 30). (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- Del artículo 27.1, además, se deriva la necesidad genérica de que en todo estado de excepción subsistan medios idóneos para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellas se adecuen razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos impuestos por la Convención o derivados de ella. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- La Convención proporciona otros elementos de juicio para precisar las características fundamentales que deben tener las garantías judiciales. El punto de partida del análisis debe ser la obligación que está a cargo de todo Estado Parte en la Convención de "respetar los derechos y libertades reconocidos por ella y (de) garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción" (art. 1.1). De esa obligación general se deriva el derecho de toda persona, prescrito en el articulo 25.1, "a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención". (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- Como ya lo ha señalado la Corte, el artículo 25.1 de la Convención es una disposición de carácter general que recoge la institución procesal del amparo, como procedimiento sencillo y breve que tiene por objeto la tutela de los derechos fundamentales (El hábeas corpus bajo suspensión de garantias.).. supra 16, párr. 32). Establece este articulo, igualmente, en términos amplios, la obligación a cargo de los Estados de ofrecer, a todas las personas sometidas a su jurisdicción, un recurso judicial efectivo contra actos violatonos de sus derechos fundamentales. Dispone, además, que la garantía allí consagrada se aplica no sólo respecto de los derechos contenidos en la Convención, sino también de aquellos que estén reconocidos por la Constitución o por la ley. De donde se concluye, afortion, que el régimen de protecciónjudicial dispuesto por el artículo 25 de la Convención es aplicable a los derechos no susceptibles de suspensión en estado de emergencia. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- El articulo 25.1 incorpora el principio, reconocido en el Derecho internacional de los derechos humanos, de la efectividad de los instrumentos o medios procesales destinados a garantizar tales derechos. Como ya la Corte ha señalado, según la Convención los Estados Partes se obligan a suministrar recursos judiciales efectivos a las victimas de violación de los derechos humanos (art. 25), recursos que deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (art. 8.1), todo ello dentro de la obligación general a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción (casos "Velásquez Rodríguez, Fairén Garbi y Solís Corrales y Godínez Cruz, Excepciones Preliminares", sentencias del 26-VI-1987, párrs. 90 y 92).Según este principio, la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una transgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla. No pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica; porque el Poder Judicial carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión; o, por cualquier causa, no se permita al presunto lesionado el acceso al recurso judicial. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- Las conclusiones precedentes son válidas, en general, respecto de todos los derechos reconocidos por la Convención, en situación de normalidad. Pero, igualmente, debe entenderse que en la implantación del estado de emergencia cualquiera que sea la dimensión o denominación con que se le considere en el Derecho interno--, no puede comportar la supresión o la pérdida de efectividad de las garantías judiciales que los Estados Partes están obligados a establecer, según la misma Convención, para la protección de los derechos no susceptibles de suspensión o de los no suspendidos en virtud del estado de emergencia. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- Por consiguiente, es violatoria de la Convención toda disposición adoptada por virtud del estado de emergencia, que redunde en la supresión de esas garantías. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- El artículo 8 de la Convención, en su párrafo primero, señala que: Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.Esta disposición, cuya interpretación ha sido solicitada expresamente, es denominada por la Convención "Garantías Judiciales", lo cual puede inducir a confusión porque en ella no se con sagra un medio de esa naturaleza en sentido estricto. En efecto, el artículo 8 no contiene un recurso judicial propiamente dicho, sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales para que pueda hablarse de verdaderas y propias garantías judiciales según la Convención. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- Este artículo 8 reconoce el llamado "debido proceso legal", que abarca las condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquellos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial. Esta conclusión se confirma con el sentido que el articulo 46.2.a) da a esa misma expresión, al establecer que el deber de interponer y agotar los recursos de jurisdicción interna, no es aplicable cuando no exista en la legislación interna del Estado de que se trata el debido proceso legal para la protección del derecho o derechos que se alega han sido violados. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- El concepto de debido proceso legal recogido por el articulo 8 de la Convención debe entenderse como aplicable, en lo esencial, a todas las garantías judiciales referidas en la Convención Americana, aun bajo el régimen de suspensión regulado por el artículo 27 de la misma. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- Relacionado el artículo 8 con los artículos 7.6, 25 y 27.2 de la Convención, se concluye que los principios del debido proceso legal no pueden suspenderse con motivo de las situaciones de excepción en cuanto constituyen condiciones necesarias para que los instrumentos procesales, regulados por la Convención, puedan considerarse como garantías judiciales. Esta conclusión es aún más evidente respecto del hábeas corpus y del amparo, a los que la Corte se referirá en seguida, y que tienen el carácter de indispensables para tutelar los derechos humanos que no pueden ser objeto de suspensión. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- El articulo 7.6 (Derecho a la Libertad Personal) reconoce y regula el recurso de hábeas corpus. La Corte ha examinado detenidamente en otra opinión la cuestión del hábeas corpus como garantía no susceptible de suspensión. Dijo al respecto:Es esencial la función que cumple el hábeas corpus como medio para controlar el respeto a la vida e integridad de la persona, para impedir su desaparición o la indeterminación de su lugar de detención, así como para protegerla contra la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (El hábeas corpus bajo suspensión de garantías... supra 16, párr.35) (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- En cuanto al amparo, contenido en el articulo 25.1 de la Convención, la Corte expresó en la mencionada opinión consultiva:El texto citado es una disposición de carácter general que recoge la institución procesal del amparo, entendido como el procedimiento judicial sencillo y breve que tiene por objeto la tutela de todos los derechos reconocidos por las constituciones y leyes de los Estados Partes y por la Convención. Puesto que todos los derechos son susceptibles de amparo, lo son también los que están señalados de manera expresa por el artículo 27.2 como no susceptibles de suspensión en situaciones de emergencia (ibid., párr. 32). (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- Refiriéndose a estas dos garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos no susceptibles de suspensión, la Corte concluyó que: los procedimientos de hábeas corpus y de amparo son de aquellas garantías judiciales indispensables para la protección de varios derechos cuya suspensión está vedada por el artículo 27.2 y sirven, además, para preservar la legalidad en una sociedad democrática (ibid., párr. 42).
La Corte agrega que, además de lo expresado, existen otras garantías que resultan del articulo 29.c) de la Convención, que dice:
Articulo 29
Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de:c) Excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).-
La Corte ya se ha referido al Estado de Derecho, a la democracia representativa y al régimen de libertad personal, y ha puntualizado cómo son con su stanciales con el Sistema Interamericano y en particular con el régimen de protección de los derechos humanos contenido en la Convención (véase La colegiación obligatoria de periodistas [arts. 13y 29, Convención Americana sobre Derechos Humanos], Opinión Consultiva OC-5/85 del 13-XI-1985, serie A, nro. 5, párr. 66; I'a expresión "leyes" en el articulo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9-V-1986, serie A, nro. 6, párrs. 30 y 34 y El hábeas corpus bajo suspensión de garantias... supra 16, párr. 20). En esta oportunidad considera pertinente reiterar lo que sigue: En una sociedad democrática los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros (El hábeas corpus bajo suspensión de garantías... supra 16, párr. 26).Estando suspendidas las garantías, algunos de los limites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el Gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada. Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (ibid., párr. 24; véase además Ia expresión "leyes"... supra, párr. 32). (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- También dijo la Corte que la suspensión de garantías no debe exceder la medida de lo estrictamente necesario y que resulta ilegal toda actuación de los poderes públicos que desborde aquellos limites que deben estar precisamente señalados en las disposiciones que decretan el estado de excepción...Tampoco pueden apartarse de esos principios generales las medidas concretas que afecten los derechos o libertades suspendidos, como ocurriría si tales medidas violaran la legalidad excepcional de la emergencia, si se prolongaran más allá de sus límites temporales, si fueran manifiestamente irracionales, innecesarias o desproporcionadas, o si para adoptarlas se hubiere incurrido en desviación o abuso de poder (El hábeas corpus bajo suspensión de garantías... supra 16, párr.) (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- Así entendidas las "garantías... que se derivan de la forma democrática de gobierno", a que se refiere el artículo 29.c), no implican solamente una determinada organización política contra la cual es ilegítimo atentar (ibid., párr. 20), sino la necesidad de que ella está amparada por las garantías judiciales que resulten indispensables para el control de legalidad de las medidas tomadas en situación de emergencia, de manera que se preserve el Estado de Derecho (ibid., párr. 40). (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- La Corte concluye que las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos humanos no susceptibles de suspensión, según lo dispuesto en el artículo 27.2 de la Convención, son aquéllas a las que ésta se refiere expresamente en los artículos 7.6 y 25.1, considerados dentro del marco y según los principios del artículo 8, y también las inherentes a la preservación del Estado de Derecho, aun bajo la legalidad excepcional que resulta de la suspensión de garantías. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- Naturalmente, cuando en un estado de emergencia el Gobierno no haya suspendido algunos derechos y libertades de aquellos susceptibles de suspensión, deberán conservarse las garantías judiciales indispensables para la efectividad de tales derechos y libertades. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).- 40. Debe reconocerse que no es posible ni sería aconsejable que la Corte, en la presente opinión consultiva, trate de dar una enumeración exhaustiva de todas las posibles "garantías judiciales indispensables" que no pueden ser suspendidas de conformidad con el articulo 27.2, que dependerá en cada caso de un análisis del ordenamiento jurídico y la práctica de cada Estado Parte, de cuáles son los derechos involucrados y de los hechos concretos que motiven la indagación. Desde luego y por las mismas razones, la Corte tampoco ha considerado en esta opinión las implicaciones de otros instrumentos internacionales (art. 27.1) que pudieran ser aplicables en casos concretos. (Opinión Consultiva 9/87; 6 de octubre de 1987).-
LA CORTE ES DE OPINIÓN, por unanimidad1. Que deben considerarse como garantías judiciales indispensables no susceptibles de suspensión, según lo establecido en el articulo 27.2 de la Convención, el hábeas corpus (art. 7.6), el amparo, o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes (art. 25.1), destinado a garantizar el respeto a los derechos y libertades cuya suspensión no está autorizada por la misma Convención. por unanimidad:2. También deben considerarse como garantías judiciales indispensables que no pueden suspenderse, aquellos procedimientos judiciales, inherentes a la foima deinocrática representativa de gobierno (art. 29.c), previstos en el Derecho interno de los Estados Partes como idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos a que se refiere el artículo 27.2 de la Convención y cuya supresión o limitación comporte la indefensión de tales derechos.por unanimidad:3. Que las mencionadas garantías judiciales deben ejercitarse dentro del marco y según los principios del debido proceso legal, recogidos por el articulo 8 de la Convención.Redactada en español e inglés, haciendo fe el texto en español, en la sede de la Corte en San José, Costa Rica, el día 6 de octubre de 1987.